韓業斌于《伟德首页官网學報》發表《鹽業法律的跨區域實施困境與出路——以宜賓豐源鹽業公司案為例》

鹽業法律的跨區域實施困境與出路

——以宜賓豐源鹽業公司案為例

韓業斌

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摘要：地方保護主義是構建國内統一大市場的重要障礙，同時也是法律跨區域實施的一大難題。通過宜賓豐源鹽業公司延邊分公司訴D市鹽務管理局行政強制案，可以看出地方保護主義在鹽業法律跨區域實施上的阻礙。按照《鹽業體制改革方案》的基本精神和新修訂實施的《食鹽專營辦法》相關規定，國家已經取消了食鹽跨區域經營的禁止性規定，明确支持食鹽經營企業可以開展跨區域經營。但是一些地方鹽務管理部門仍然以修訂前的行政法規作為執法依據，這是地方保護主義在鹽務執法上的體現。為此，需要建立公正獨立的司法機制，以克服地方保護主義，保障法律的跨區域順利實施，促進全國統一大市場建設。

基金：江蘇省社會科學基金項目“新時代江蘇優化營商環境法律實施機制研究”(21FXB004)

關鍵詞：國内統一大市場;鹽業體制改革;跨區域法律實施;地方保護主義

作者簡介：韓業斌(1982—),男，安徽宿州人，伟德首页官网法政學院副教授，法學博士，博士後，主要從事理論法學研究。

收稿日期：2022-11-20

Dilemma and Countermeasures of Cross Regional Law Enforcement in Salt Industry: A Case Study of Yibin Fengyun Salt Company

HAN Ye-bin

School of Law and Politics, Yancheng Teachers University

Abstract：Local protectionism is a major obstacle to the construction of a unified domestic market and the cross regional law implementation. The Yan bian Branch of Yibin Feng yuan Salt Company launched a lawsuit against D Municipal Salt Administration Bureau for administrative enforcement. The local protectionism has become an obstacle to the cross regional law implementation in salt industry. In accordance with the Salt Industry Reform Plan and the newly revised and implemented Regulations of the Salt Franchise, the state has abolished the prohibitive provisions of cross regional salt distribution, and clearly supported cross regional salt business. However, some local salt administrative departments still adhere to the unrevised version of regulations as the basis for law enforcement, which is the embodiment of local protectionism in law enforcement of salt industry. Therefore, it is necessary to establish a fair and independent judicial mechanism to combat local protectionism, ensure the cross regional law implementation, and promote the construction of a unified national market.

Key words：a unified domestic market ; salt industry reform ; cross regional law enforcement ; local protectionism

Received：2022-11-20

黨的二十大報告指出，破除地方保護和行政性壟斷，依法規範和引導資本健康發展。然而我國在建設全國統一大市場過程中仍然面臨着區域封鎖、地方保護和行政性壟斷等突出問題，隻有破除區域封鎖、地方保護和行政性壟斷，才有可能建立全國統一大市場。法治是建設全國統一大市場的有力保障，同時也是克服地方保護主義的有效手段。為了有效配合全國統一大市場建設，2022年7月，最高人民法院公布了人民法院助力全國統一大市場建設的典型案例。在此次公布的典型案例中，與構建全國統一大市場，破除區域市場分割最為密切的要數宜賓豐源鹽業有限公司延邊分公司訴吉林省D市鹽務管理局行政強制案(以下簡稱“宜賓豐源鹽業公司案”)。

一、宜賓豐源鹽業公司案概況

通過吉林省延邊朝鮮族自治州中級人民法院的行政判決書[案号：(2019)吉24行終29号],我們可以大緻梳理出該案的主要經過。2018年7月24日，宜賓豐源鹽業有限公司在吉林省D市設立延邊分公司，從事食鹽批發銷售業務。2018年8月，豐源鹽業公司延邊分公司從宜賓豐源鹽業總公司批進63噸食鹽，并向D市當地的商店、超市銷售食鹽近2噸。D市鹽務管理局便以該公司涉嫌無食鹽批發許可證為由，作出D鹽局查字[2018]02号《查封(扣押)決定書》。該決定書的主要内容是，宜賓豐源鹽業有限公司延邊分公司涉嫌無食鹽批發許可證從事食鹽批發業務，D市鹽務管理局決定對該市西環宏騰管業西邊房屋内和長德物流園區38棟8号庫内的四川宜賓豐源公司食鹽實施查封扣押行政強制措施，查封扣押期限為30日，查封扣押财物由楊東旭負責保管，同時制作了涉案物品清單。2018年11月13日，D市鹽務管理局作出D鹽罰[2018]021号《行政處罰決定書》。其主要内容是，宜賓豐源鹽業公司延邊分公司違反《食鹽專營辦法》第十二條和《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》第十六條、第三十條的規定，依法沒收竹海牌食鹽60 305公斤，未加碘鹽725公斤，并處罰款1萬元。2018年12月18日，D市鹽務管理局作出《行政處罰撤銷決定書》,撤銷了D鹽罰[2018]021号《行政處罰決定書》。

宜賓豐源鹽業有限公司延邊分公司就D市鹽務管理局的查封決定書向D市人民法院提起行政訴訟，D市人民法院認為鹽務局查封扣押決定并無不當，駁回了原告的訴訟請求，延邊分公司又上訴至延邊朝鮮族自治州中級人民法院。延邊朝鮮族自治州中級人民法院經過審理後認為，D市鹽務管理局作出的查封決定書無效，撤銷了D市人民法院就查封決定并無不當的行政判決。該判決結果得到了最高人民法院的積極贊許，并成功入選人民法院助力全國統一大市場建設的典型案例。

關于該案，我們需要追問，為何新修訂的《食鹽專營辦法》已經取消了食鹽跨省經營限制，當地鹽務管理部門仍然以該規定查封扣押宜賓豐源鹽業公司延邊分公司的食鹽，并對延邊分公司進行行政處罰。其中的主要原因在于當地鹽務執法人員沒有正确領會《鹽業體制改革方案》的基本精神與正确适用《食鹽專營辦法》的最新規定，仍然把舊有的鹽業行政法規作為執法依據，行政執法理念沒有及時更新，背後更深層次的原因在于地方保護主義。

二、鹽業跨省經營的法律依據

本案中，宜賓豐源鹽業公司通過自建分公司的形式進行跨省域銷售食鹽，該行為是否符合國家現行的鹽業行政法規和鹽業體制改革基本精神是本案的核心問題。首先，新修訂的《食鹽專營辦法》并無食鹽跨省域經營的禁止性規定。《食鹽專營辦法》是由國務院制定頒布的規範鹽業管理的一部重要行政法規，該辦法對食鹽生産、銷售、儲備具有直接的指導作用。2017年12月26日修訂施行的《食鹽專營辦法》沒有直接規定食鹽經營企業不可以開展跨區域經營。《食鹽專營辦法》僅僅規定了國家食鹽定點批發制度，并沒有就食鹽企業是否可以進行跨省域經營作出規定。按照私法主體“法無禁止即可為”的基本原則，也就是針對公民、企業等私權主體而言，隻要沒有違反法律明确規定的禁止性或者強制性規定，都是可以自由經營的。因而，我們可以推導出，食鹽批發企業開展跨區域經營并沒有違反《食鹽專營辦法》的禁止性規定。法無明文規定不為罪不懲罰原則是法治理想的最為重要結果,這是法治社會的一個重要理念。對行政執法機關而言，應該嚴格遵守“法無授權不可為”的現代法治政府的基本準則，努力破解政府對于市場活動幹預太多的頑症，以激發市場活力。

其次，國家發改委和工信部頒布的規範性文件已經明确支持食鹽經營企業開展跨區域經營。國家發展與改革委員會辦公廳和工信部辦公廳2016年印發了食鹽批發企業開展跨區域經營的通知，該通知規定，從2017年1月1日開始，現已取得食鹽批發許可證的企業可以開展跨省域自主經營，但應主動将企業主要信息告知銷售地省級鹽業主管部門。告知信息包括企業名稱、企業注冊地址等相關信息。應通過信函、傳真、電子郵件等方式告知銷售地省級鹽業主管部門。另外，國家發展與改革委員會辦公廳和工信部辦公廳再次發出通知，再次明确，食鹽批發企業可以通過跨區自建分公司的形式進行食鹽銷售業務。

最後，食鹽企業不得從事跨區經營的法律規範已經失去法律效力。實際上，食鹽批發企業不可以開展跨區域經營的規定，是1996年國務院頒布的《食鹽專營辦法》。該辦法規定，食鹽經營企業需要從當地獲得食鹽批發許可證。也就是說，即使食鹽經營單位取得食鹽批發經營許可證，要想開展跨區域經營，還必須取得當地省級鹽業行政管理部門的經營許可證，否則屬于無證經營，違反《食鹽專營辦法》的強制性規定。但這是1996年的規定，随着國家鹽業體制改革的不斷推進，國家發改委和工信部的文件已經明确規定，食鹽批發企業可以跨省經營，《食鹽專營辦法》也于2016年修訂，取消了上述強制性規定，這正與國家鹽業體制改革的方案吻合。D市鹽務管理局雖然是以新修訂的《食鹽專營辦法》第十二條作為處罰依據，但是第十二條僅僅規定了國家實行食鹽專營制度，非定點批發企業不得經營食鹽批發業務，這僅僅是一個概括性規定，其具體權利義務并不明确，而該案的核心問題實際上是食鹽的跨省經營問題，其法律依據仍然是1996年頒布的《食鹽專營辦法》第十四條，也就是跨省經營食鹽需要獲得當地省級鹽業行政管理部門行政許可。可見D市鹽務管理局表面上是适用新法，實際上仍然是舊的《食鹽專營辦法》規定食鹽不得跨省經營的思維慣性，其依法行政的觀念并沒有及時更新。同時我們也可以看出，在法律觀念中，規則意識是重要的歸結點，規則意識的缺乏是目前法律實施不甚理想的主要症結。這樣的思維慣性，正是建設鹽業經營全國統一大市場的重要障礙。隻有打破故步自封的“小循環”,才能真正擁抱“雙循環”新發展格局。

另外，國務院于2016年4月正式頒布《鹽業體制改革方案》,并明确規定實施時間是2017年1月1日，而修訂後的《食鹽專營辦法》于2017年12月26日正式實施。如果說在《鹽業體制改革方案》正式頒布實施之後與《食鹽專營辦法》修訂之前，有近一年的時間差，在這一年的過渡期内《鹽業體制改革方案》與舊有的《食鹽專營辦法》有一定的矛盾沖突，各地仍然按照《食鹽專營辦法》的規定查封、扣押外地食鹽尚有可以理解之處。有地方官員認為，《鹽業體制改革方案》屬于國務院發布的國家政策，雖然對鹽業管理具有一定的指導作用，但是由于政策規定本身具有宏觀性，對食鹽跨區經營規定并不明确，因而不宜作為執法依據，全國各地仍然以1996年頒布的《食鹽專營辦法》作為執法依據，也是可以理解的。據有關部門統計，自《鹽業體制改革方案》頒布以來，全國多個省份均有當地鹽務局扣押、查封外省食鹽的行為，其基本理由就是沒有取得所在區域地方政府頒發的食鹽經營許可證，涉嫌違規經營。但是宜賓豐源鹽業公司案發生在2018年間，也就是此時新修訂的《食鹽專營辦法》已經生效，現有的執法依據隻能适用新修訂的《食鹽專營辦法》,而不是舊有的鹽業行政法規，當地鹽業執法部門表面上适用新修訂的《食鹽專營辦法》,其實質上仍然是依據舊的《食鹽專營辦法》第十四條的規定對外省食鹽經營企業進行查封扣押。

三、鹽業法律跨區域實施的阻礙因素

鹽業經營的主要法律依據是國務院制定的《食鹽專營辦法》等行政法規。法律實施是法律在社會實際生活中的具體運用和實現，将制定的抽象的法律規範具體化，将法律要求的可能性變成現實的動态過程，法律實施是實現立法宗旨和立法目的的重要環節。如果法律得不到充分的實施，這樣不僅會給整個發展計劃帶來風險，同時也給法治本身帶來風險。就鹽業法律實施而言，法律有規定的，需要嚴格執行，這自然屬于法律實施的内容。法律已經明确取消的内容，就不能作為現有執法的依據，否則也不能算作法律的正确實施。就調整鹽業市場經營的法律依據而言，目前全國人大及其常委會沒有專門制定鹽業法律，《立法法》《反壟斷法》《行政強制法》等法律對于鹽業經營來說較為宏觀，指導性較弱。鹽業經營最主要的法律依據是國務院制定的《鹽業管理條例》《食鹽專營辦法》等行政法規。其中《食鹽專營辦法》于1996年頒布實施，其後國務院又對《食鹽專營辦法》進行修訂，前後經過四年時間，于2017年公布實施。其間有人建議廢除食鹽專營制度，但是國務院基于食鹽的特殊性考慮，仍然堅持食鹽專營制度。

為了與《鹽業體制改革方案》的精神相吻合，《食鹽專營辦法》在堅持專營制度的同時，已經取消了禁止食鹽跨省經營的強制性規定，這是鹽業體制改革的一大亮點。省級食鹽經營企業可以跨省經營，包括通過電子商務平台進行銷售，或者通過自建分公司的形式進行跨省經營，市級鹽業公司允許在省内經營。改革方案取消鹽業專營的地域限制，全國30多家省級鹽業公司可以跨區域經銷，省内各行政區域内的鹽業公司實現全省境内跨區域經銷，這為行業内資産兼并重組，引入市場機制，進一步深化行業體制改革創造了必備條件。食鹽跨區域經營遭到當地鹽務管理部門查封扣押，表面上是适用新法和舊法的問題，實際上背後卻是利益糾葛，是地方保護主義的羁絆。鹽業體制改革以後，國家允許食鹽跨省經營，本省的食鹽市場面臨外來鹽業企業的競争壓力，因而可能會損害當地食鹽經營企業的利益，但是引入市場競争機制，有利于降低食鹽生産成本，提高食鹽産品質量，促進食鹽市場健康良性發展，同時也有利于營造透明化、便利化、法治化的營商環境，為建設全國統一大市場奠定基礎。

鹽業行政管理與鹽業經營合一是目前導緻鹽業法律跨區域實施問題上産生地方保護主義的重要因素。在鹽業體制改革以前，省市縣三級鹽業行政管理機關和當地的鹽業公司是合一的，也就是鹽務管理局的工作人員同時也是鹽業公司的職員，行政管理與鹽業經營合一，這樣就不可避免地滋生地方保護主義，當地鹽務管理局人員采取各種理由排斥外地食鹽進入本地市場。政企合一容易出現利用行政職能為經濟職能服務的傾向。在許多地方，鹽業管理和鹽業經營采取政企合一，鹽業公司與鹽務管理局實際上是一套人馬，兩個牌子，既當裁判員又當運動員。各地鹽務管理局是鹽業管理政策的制定者、鹽政執法者、生産企業的主管；各級鹽業公司負責食鹽的加碘，各類食鹽和小工業鹽的運輸、分裝和銷售工作。鹽務管理局雖然是執法主體，但沒有行政編制，沒有财政經費，甚至工資都成問題，或者通過執法自收自支或者靠鹽業公司承擔。國家發改委的文件要求，2017年年底之前，省市縣三級鹽務主管部門與鹽業公司分離。有人認為，根據上述文件的規定，要在2017年年底前完成鹽業政企分離，實際上仍有相當的難度[6]。

地方保護主義的羁絆阻礙了法律的跨區域實施，同時對建設全國統一大市場也十分不利。要建立全國統一大市場就必須克服地方保護主義，破除地方封鎖，尤其是跨省域的區域封鎖。關于破除地方保護主義的法律和政策國家多有規定，《反壟斷法》把排斥、限制外地商品進入本地市場界定為一種壟斷行為，同時國家還出台了《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》《國務院關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》《最高人民法院關于為加快建設全國統一大市場提供司法服務和保障的意見》等文件，這些文件均規定了反對區域封鎖，及時清理廢除含有地方保護、市場分割等妨礙市場統一的政策。問題在于這些法律和政策背後的執行情況如何呢?可以說破除地方保護主義的症結不在于法律和政策本身，而在于實施，有了相應的法律和政策，缺乏有力的實施，有些地方違反國家法律和政策規定，實施了區域封鎖行為，并沒有得到有效的制裁，從而使得地方保護主義持續存在。習近平總書記指出，推進法治體系建設，重點和難點在于通過嚴格執法，推進法律正确實施，把紙上的法律變為行動中的法律。這一問題在鹽業法律實施問題上尤為明顯，在食鹽跨省經營問題上，各地均發生以無證經營為借口查封扣押外地食鹽的情況，就是地方保護主義的體現。地方保護主義是我國法律實施的大敵，這與市場經濟的客觀要求背道而馳。地方保護主義已經滲入到行政執法與司法機關，并在實踐中造成了危害。地方保護主義的後果往往是造成大量重複建設，地區間産業結構趨同，阻礙全國共同市場的形成。在目前強調中央和地方兩個積極性的憲法原則之下，地方有自己的利益需求是不可避免的，但是需要強調指出的是，地方的合理利益需求必須予以保護，這也是發揮地方積極性的重要動因,但是不合理的地方利益需求則必須破除，尤其是通過損害、折抵法律的統一規定換取地方利益是不可取的，必須堅決破除。

四、破解跨區域法律實施困境的司法途徑

破解法律的跨區域實施，不僅需要行政執法部門的嚴格執法，同時需要及時更新執法理念，破除地方保護主義的藩籬。其中，建立公正獨立的司法制度對于破解鹽業法律的跨區域實施困境，有效克服地方保護主義的區域封鎖也具有十分重要的意義。通過宜賓豐源鹽業公司案，我們也可以看出，法律實施不是一次性完成的，當行政執法出現錯誤以後，還可以通過司法途徑予以糾正，司法适用過程中還存在初審和再審等程序，最終使得法律得到正确實施。相對于行政的地方保護主義而言，公正獨立的司法制度是法律得以正确實施的重要保障，同時也是克服地方保護主義的重要制度手段。錢穎一教授以美國雙層司法體制為例論證了獨立公正的司法系統對于地方保護主義的遏制作用。由于美國各州都有一套自己獨立的司法體系，同時各州司法體制之外尚有聯邦司法系統。正是這種雙層司法體制對打破地方保護主義形成統一的國内大市場起了相當大的作用。歐美也主要通過法院來解決地方保護主義。特别是美國，法院對地方保護主義的遏制起着關鍵和核心的作用。

從本案我們可以看出，D市鹽務管理局對宜賓豐源鹽業公司延邊分公司的食鹽進行查封扣押，并進行行政處罰均是以新修訂《食鹽專營辦法》第十二條作為法律依據，如上文所述，新修訂的《食鹽專營辦法》第十二條僅僅規定食鹽專營制度，并沒有規定食鹽企業不可以跨區域經營。而規定食鹽銷售企業跨區域經營需要取得當地鹽務行政管理部門行政許可的規定恰恰是舊的《食鹽專營辦法》第十四條。D市人民法院在審理宜賓豐源鹽業公司延邊分公司起訴D市鹽務管理局作出的查封扣押決定是否合适時，實際上是默認了D市鹽務管理局的查封扣押決定并沒有違反法律。而延邊自治州中級法院在審理該案時，在詳細列舉國家關于鹽業企業跨區域經營的相關法律和政策規定以後，認為食鹽經營企業可以自建分公司進行食鹽的跨省域銷售。《鹽業體制改革方案》與修訂後的《食鹽專營辦法》并不沖突，均可以作為人民法院審查行政行為合法性的依據。同時對行政相對人而言，根據“法無禁止即可為”的私法原則，宜賓豐源鹽業公司持有有效的食鹽批發許可證，其以分公司的形式跨省銷售食鹽并不違反行政法規和國家有關食鹽改革政策，因而支持宜賓豐源鹽業公司延邊分公司跨省經營食鹽行為，對于原審的判決行為予以撤銷。延邊中院在二審行政判決書中對于該案适用的法律依據和國家政策規定一一道來，說明該案承辦人員對國家鹽業法律規定和鹽業改革精神心領神會，對落實鹽業法律起到了很好的促進作用。也就是說，鹽業法律的順利實施不是一次性完成的，在經過當地鹽務管理局的行政執法，D市法院的行政判決，再經過延邊中院的二次審判，使得國家鹽業法律得以正确實施，行政相對人的合法權益得以維護。

地方保護主義是構建全國統一大市場的重要障礙，同時也是法律跨區域實施的一大難題。地方保護主義在鹽業法律跨區域實施問題上尤為明顯。通過宜賓豐源鹽業公司案，我們可以看到，在國家鹽業體制改革和《食鹽專營辦法》新修訂的背景下，有些地方表面上以國家鹽業專營制度作為處罰依據，對外地食鹽進行查封扣押，實際上卻是囿于舊有的法律思維慣性，執法依據沒有及時更新，是地方保護主義的體現。通過本案，我們也可以看出，公正獨立的司法制度可以為法律跨區域實施提供有力的制度屏障。在行政部門出現錯誤執法的情況下，當地司法機關正确領會和嚴格執行國家鹽業法律和政策精神，堅決破除地方保護主義羁絆，打破鹽業經營的區域壁壘，維護了外地食鹽經營企業的合法權益，對構建全國統一大市場起到了積極的促進作用。