韓業斌于《長春理工大學學報（社會科學版）》發表《優化法治化營商環境的路徑選擇——以投資項目承諾制改革為例》

優化法治化營商環境的路徑選擇

——以投資項目承諾制改革為例

韓業斌

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摘要：十八大以來，黨中央國務院出台了一系列法規政策推動企業投資項目承諾制改革，該制度在浙江、山西等地進行了大力試點，取得良好的社會效果。投資項目承諾制是優化法治化營商環境的重要路徑選擇，承諾制改革減少項目的開工時間，降低了企業的制度性交易成本，轉變了政府管理理念。該制度設計要想發揮最大功效，還必須加強服務型政府建設，地方政府應主動制定各項投資項目的具體準入标準和條件，加強政務誠信和社會誠信建設，地方改革試點還需要取得中央國家機關的大力支持。

基金：中國法學會部級法學研究課題“優化營商環境背景下的區域協調立法機制研究”（CLS(2019)C06） ; 江蘇高校哲學社會科學研究重點項目“法治化營商環境的區域差異與協調機制研究”（2018SJZDI041）

關鍵詞：投資項目承諾制;法治化營商環境;制度性交易成本;失信聯合懲治

作者簡介：韓業斌（1982-），男，博士後研究員，副教授，研究方向為法理學。

On the Path Choice of Optimizing the Legal Business Environment——Taking the Reform of Investment Project Commitment System as an Example

HAN Yebin

十八大以來，黨中央和國務院出台了一系列法規政策推動企業投資項目承諾制改革，投資項目承諾制改革試點有利于減少企業投資項目的審批時間，大力優化法治化營商環境，助推招商引資，強化企業主體責任，激發市場主體活力。投資項目承諾制是地方積極響應中央号召，推動放管服改革的重大制度舉措。本文主要從投資項目承諾制的政策依據、地方實踐、完善路徑等角度出發，分析該制度對于轉變政府職能、确立企業市場主體地位、優化法治化營商環境的作用和意義。

一、投資項目承諾制的政策依據

所謂企業投資項目，是指企業在中國境内投資建設的固定資産投資項目。企業投資項目有的涉及面廣，牽涉利益主體較多，對于國家安全或者重要生産力布局影響較大，有的則對于國家重大生産力布局、經濟安全影響不大，因而國家對企業投資項目設置政府核準投資項目目錄。對于目錄中的投資項目，國家設置了嚴格審查環節，而對于在政府核定目錄之外的項目則管理沒有如此嚴格。最近一段時間以來，尤其是黨的十八大以來，黨中央認識到對于企業自主投資的政府核準目錄以外的項目，需要充分發揮市場作用，嚴格審批不利于企業發揮自主經營權，不利于社會經濟發展。十八大以來黨中央和國務院出台了一系列法規政策推動項目投資承諾制改革，力圖改變過去企業投資項目嚴格核準的局面，鼓勵企業發揮自主決策權。2016年，中共中央國務院印發的《關于深化投融資體制改革的意見》指出，在一定領域、區域内先行試點企業投資項目承諾制。這一文件是黨中央國務院明确賦予投資項目承諾制改革的政策依據，對于推動投資項目承諾制改革試點具有重要的推動作用。《企業投資項目核準和備案管理條例》規定，對關系國家安全等項目，實行核準管理。對于其他項目，則可以實行備案管理或者承諾制，不需要審批機關予以審核批準，對于鼓勵企業投資熱忱，激發企業家精神是極為有利的。

二、投資項目承諾制的地方實踐

實際上在中央政策出台之前，各地已經在積極探索實施承諾制改革，隻不過在企業投資項目領域中沒有明确，而是涉及到企業設立、變更登記等其他領域。

第一，承諾制的制度首創。2001年，上海市在浦東新區率先試行告知承諾制度，被認為是發起了“一場圖章革命”，對于轉變政府職能具有重要意義。浦東新區還因為告知承諾制引發了一場行政訴訟，最終在各方的協調下以原告撤訴告終，該訴訟引發了人們對告知承諾制法律性質的質疑，所以并沒有在全國迅速推廣。2004年，合肥制定了《合肥市關于企業注冊登記前置審批事項試行告知承諾制的意見》。根據該《意見》的規定，申請人辦理企業設立時，審批機關向申請人提供告知承諾文書，申請人向審批機關作出告知的事項已知曉，并保證在規定期限内按法律法規規定的條件、标準設立企業作出書面承諾後，有關行政審批機關即發放許可證或專項審批，工商部門核發營業執照。領取證照後，審批機關按告知的标準、條件和承諾的内容進行現場核查審驗。該意見極大地提高了行政審批效率，申請人可以在5天内拿到企業營業執照，應當說，這在2004年時還是比較高效的。

第二，企業項目投資領域推行承諾制。将承諾制應用于企業投資項目，最早是廈門市。2004年，廈門市規定，凡不涉及公共安全的審批事項可以實行告知承諾制。其後浙江奉化市和山東濰坊市也出台相應規定予以試點。2014年9月，《奉化市投資項目“承諾審批制”試點工作實施方案》指出，按照減少審批環節、提高審批效能的總體要求，在投資項目審批中探索“零等待”的行政審批方式，試點實行“承諾審批制”。2015年，濰坊市印發的《濰坊市非制造業建設工程項目告知承諾制實施辦法》規定比較全面。

企業投資項目采用承諾制改革大規模推廣還是在2016年中央《關于深化投融資體制改革的意見》發布以後。規範性層面最高的是浙江省和山西省。山西省委省政府決定從2017年開始，在全省試行企業投資項目承諾制，試行無審批管理。2017年浙江省印發《關于推行企業投資項目承諾制改革的指導意見》，該《意見》指出，實行企業投資項目承諾制改革的基本原則是政府定标準、信用有獎懲、過程強監管、政府作承諾。随後，浙江省各地級市也出台相應實施細則。如金華市規定，按照國家法律法規的要求，提前介入項目前期服務，告知項目準入條件、經濟技術指标以及具體項目的特定标準。企業作出具有法律效力的書面承諾，明确權利、義務和責任，接受過程監管服務和竣工後的全面驗收，違反承諾接受懲戒或處罰。《湖州市企業投資項目承諾報備制改革試點實施方案》指出，探索以“承諾+備案”為核心的受理承諾制，除法律法規明文規定外，在項目立項階段不再開展多部門前置預審。投資項目主體就有關要求作出承諾，政府相關部門即作出立項受理。台州市要求，探索實施企業投資項目承諾發證制、承諾免證制等投資項目審批管理模式。表面上看浙江是在落實中央政府精神，實際上實行告知承諾制，浙江擁有許多前期的經驗積累，此前浙江省已有甯波、衢州、紹興、金華、嘉興等地推行前置審批告知承諾制，有力地解決了行政許可當中的一些突出問題。

三、投資項目承諾制與優化法治化營商環境

近年來，中央政府大力提倡優化法治化營商環境，實際上也就是優化招商引資法治環境。李克強總理在全國兩會政府工作報告中指出，2018年政府各項工作安排，其中擺在第一位的就是繼續抓好“三去一降一補”，大力簡政減稅減費，不斷優化營商環境，進一步激發市場主體活力，提升經濟發展質量。主要舉措包括繼續深化放管服改革、大力減輕企業稅負和非稅負擔。為了落實這一制度舉措，許多地方進行了積極探索。項目投資承諾制改革就是地方政府落實中央決策，優化法治化營商環境的重要舉措之一。該制度的推行對于優化法治化營商環境而言，具有以下優勢。

第一，承諾制改革減少項目的開工時間。企業投資項目行政審批環節過多，耗時過長，已被廣大社會民衆批評，如按照現行投資體制，從申請到投産，需要辦理59項審批；在現行的串聯辦理流程和法定時限下，從申請到開工，備案制項目需要190個工作日，核準制則需約310個工作日，建成後，還需45個工作日辦理驗收；相關審批事項審查的内容繁雜，需要企業提供大量的材料，有的多達十幾種。再比如海南省人大代表邢诒川曾繪制“行政審批長征圖”，據他介紹，整個審批流程按政府規定時限是272個工作日，但是實際所花的時間遠遠超過272個工作日，很多項目審批流程少則1年，多則3年。企業投資項目審批環節過多、耗時過長問題是我國目前營商環境的一個短闆，會使企業把大量的時間花在和政府審批部門打交道上面，制度性交易成本居高不下，錯過了企業市場經營的最佳時機，因而最終損害了企業的可期待利益。為了改變這種審批過多、耗時過長的困境，許多地方已經在積極嘗試，有的把串聯審批改為并聯審批，有的采用不見面審批，有的集中行政審批權，采用一個窗口、一次服務等制度措施，其中承諾制也是一種非常有益的探索。項目投資承諾制改革實現“先承諾後審批，邊審批邊建設”的模式，改變了過去項目審批過程中“先審核後批準，先批準後建設”的傳統模式，縮短了項目的開工時間，為企業發展赢得了寶貴時間。承諾制從根本上改變了原來“事事審批、事先審批”的管理方式。以濰坊市開展非制造業投資項目承諾制為例，濰坊市編辦從2015年開始實施“告知承諾制”審批，使項目從立項到施工許可審批時限縮短3個月以上，有效釋放了市場活力，激發了社會創造力。

第二，承諾制改革減少了企業的制度性交易成本。所謂制度性交易成本，是指企業在遵守國家各項管理制度過程中需要耗費的成本。由于制度性交易成本的産生主要在企業之外，即主要是政府機關在企業生産、經營、管理過程中制定的各項制度，需要企業支付一定的财力、物力予以配合，因而企業不能單方面降低制度性交易成本。在我國，企業的制度性交易成本仍然居高不下，成為制約我國營商環境的一個重要短闆。管制理念最直接的方式就是指令和審批，與審批和許可制度相伴而生的便是極權主義和威權主義。企業的制度性交易成本過高，主要體現在企業所需要交納的各種稅費居高不下，企業投資項目各項審批環節繁多，政商關系不健全，一些政府部門對企業的卡要仍然存在。李克強總理在2017年主持國務院常務會議時指出，确定進一步推進“多證合一”和削減工商登記前置審批，持續降低制度性交易成本激發市場活力。

根據《山西省企業投資項目試行承諾制實行無審批管理的決定》的要求，設區的市各選定一個開發區，先行試點企業投資項目承諾制，實行無審批管理。這樣極大地減少了企業的制度性交易成本，企業不需要為了項目開工，先後向各個職能部門提交申請，等每個職能部門審批完成之後才能開工，同時也減少了各個環節所需要交納的費用，節省了人力、财力。

第三，承諾制改革轉變了政府管理理念。早在2001年上海浦東新區就首創告知承諾制，并制定印發了《浦東新區企業設立、開業試行告知承諾審批方式的細則》和《關于印發<浦東新區企業設立、開業試行告知承諾審批方式的細則>》等規範性文件。首先在酒吧、茶座和理發美容業等行業試點推行公共場所衛生許可告知承諾制。該制度的推行被看成引發了一場深刻的圖章革命，對于轉變政府職能，創新政府監管方式具有重要意義。告知承諾制引進了服務行政的理念，實現了行政機關從傳統的集權管制向現代的契約化和柔性管理化方向轉變。也就是過去的行政審批采用政府管制的思維，以發揮政府的主導作用，讓企業主動向行政機關提出行政許可申請，經過行政機關審核批準以後，企業才能成立，這樣就拘束了市場的作用。采用告知承諾制以後，隻要行政機關事前列出辦理各項行政許可的标準和準入條件，讓企業主動做出具有法律效力的承諾，企業即可開展經營性活動，這實際上是把原來的行政管理法律關系轉變為行政契約關系，實現了以企業為主體，以市場為主導的契約式管理方式。該制度是行政許可邁向市場化的重要舉措。

有學者認為，我國法治化、國際化營商環境建設中存在的主要問題之一就是法治政府與服務型政府理念有待制度落實。的确，過去我國地方政府奉行管制型政府理念，對于企業等市場主體采用管制手段，并且吃拿卡要，嚴重損害了法治化營商環境。現在黨和國家提出建設法治政府和服務型政府理念，提出政府要千方百計做好店小二，做好市場管理和公共社會服務，為企業從事市場經營活動提供各個便利和服務。但是在有些地方這些理念并沒有嚴格落實，對企業百般刁難的現象仍然存在，但是現在一些地方政府明确意識到建設法治政府和服務型政府的重要性，在激烈的地方招商引資和發展經濟的競争中，從長遠角度看，提供良好的制度環境和法治環境才是當地核心競争力，才是當地發展的最大軟實力。針對企業投資項目過程中審批環節過多、耗時過長的情況，一些地方政府在中央政策的支持下，積極予以改革創新，推動承諾制試點改革，期望通過該制度創新，可以轉變政府觀念，把法治政府和服務型政府落到實處，真正為當地經濟發展服務。在地方服務型政府的建構中，每一個具體創新舉措要遵守一定的程序。期望這種制度創新可以推動國家法律的修改，從而賦予該制度合法性。

四、投資項目承諾制改革的完善路徑

該制度的推行，對于轉變政府職能，減少行政審批環節，提高行政審批效率，優化營商環境具有重要的現實意義。“放權所導緻的越來越大的靈活性使得體制更加适應地方特色，并更容易受地方優勢和弱勢的影響。”然而該制度的推行需要一定的制度前提作為保障，如果沒有相應的制度建設予以配合，就不能發揮該制度的最高效能。

第一，加強服務型政府建設，地方政府應主動制定各項投資項目的具體準入标準和條件，并向社會公布。黨的十九大指出，轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。要建立人民滿意的服務型政府，就必須轉變政府理念，由原來的管制型理念向現代服務型政府理念過渡。政府的主要職能是提供公共服務，包括各種合理高效的制度供給。最近一段時間以來，各地方尤其是發達地區都在倡導優化法治化、便利化的營商環境。浙江從2017年開始大力推行“最多跑一次”改革，努力實現讓企業和民衆到政府機關辦事最多跑一次，或者利用互聯網大數據優勢，盡量不跑一次，這樣就大量節省民衆的辦事時間。該制度的推行得到黨和國家領導人的高度評價，使浙江一躍成為我國法治化、便利化營商環境最優良的地區之一。正是由于“最多跑一次”改革所發揮的巨大示範性和引導性效應，福建、山東、安徽、陝西等省份也随之進行制度模仿，掀起學習浙江“最多跑一次”改革的熱潮。

具體到投資項目承諾制改革試點來說，為了實現建設服務型政府理念，和配合“最多跑一次”改革，政府部門必須加緊制定和梳理好各項評估的法定标準和準入條件，以實現讓企業自主選擇是否作出承諾。也就是在“政府定标準、企業作承諾、過程強監管、失信有懲戒、提速優服務”的新型企業投資項目管理模式中，前提是政府定标準，政府要把各項原本由各個部門分散審批的标準和準入條件确定好。浙江省指出，根據産業政策和當地資源禀賦，政府相關職能部門在省級以上經濟技術開發區、産業集聚區、特色小鎮等重點區域，制定經濟技術指标和行業技術規範标準，提出企業投資項目負面清單，制定具體項目準入标準，并向社會公布。

第二，加強政務誠信和社會誠信建設。投資項目承諾制還要依賴整個社會誠信體系建設，需要投資企業謹守社會誠信，才能使政府定标準、企業做承諾的投資項目承諾制改革取得成效。首先，政府誠信，政府制定的标準和條件要具有公信力，不能随意毀壞，出爾反爾。政府制定标準要依據國家法律法規，具有一定的權威性和嚴肅性，具有法律效力，不能随意更改。其次，社會信用和企業信用更為重要，也就是一旦企業做出具有法律效力的承諾以後，就必須接受監管，嚴格落實，而不能推三阻四，不予以落實。國家發改委的官員在對《關于深化投融資體制改革的意見》進行政策解讀時指出，企業投資項目承諾制并不是政府放棄監管。

從另一個角度而言，承諾制改革不是監管放松了，反而是要求更加嚴格了。也就是由原來行政審批的重事前審批，輕事中事後監管，向輕事前審批，重事中事後監管過渡。時任山西省省長樓陽生表示，變政府審批為企業承諾，不是降低了對政府和企業的要求，相反是提出了更高的标準和要求。當然這一制度轉換的前提條件是社會信用體系的建立，一旦企業做出具有法律效力的承諾以後就必須嚴格履行，而不能随意敷衍，使得一個項目開工以後具有嚴重的環境風險。還有一旦企業在監管過程中，發現不履行承諾，需要予以信用懲治，強化其規避風險的成本。

第三，地方改革試點需要得到中央立法機關行政機關的大力支持。容缺受理制度也是近年來各地為了優化營商環境大力推行的制度舉措。然而，投資項目承諾制改革與容缺受理制度最重要的區别在于，投資項目承諾制改革雖然沒有正式的法律依據，但是卻得到了黨中央、國務院的支持，得到國家發改委的同意，而容缺受理制度目前隻是一些地方進行的積極探索，尚沒有中央國家機關的積極回應，其前景如何，還需要進一步觀察。

有了黨中央和國務院的支持和鼓勵，地方政府進行改革試點時風險較低。這種做法距離黨中央要求的重大改革要于法有據還有一定距離，但是地方試點也要求立法應該主動适應改革和經濟發展要求，對于不适應改革要求的要及時修改和廢止。這實際上涉及到立法權與黨中央、國務院決策權之間的銜接問題，承諾制改革于法有據還需要一個調适過程。